Prawo Administracyjne prof. dr hab. J. Filipek Opracowanie wykladow, Studia Prawnicze- ...

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Prawo Administracyjne
Prof. Dr Hab. J. Filipek
Opracowanie podręcznika
PRZEDMIOT PRAWA ADM. (1)
Potoczne i prawne znaczenie określenia „adm”.
Administracja łączy przedrostek ad- z czasownikiem ministrare. Ministrare miało oznaczać działalność służebną, usługiwanie. Przedrostek ad- podkreślał ze ministrare
miało być wykonywane przez dłuższy czas, trwale. Administrare miało polegać na wprowadzaniu w życie woli wyrazonej w ramach dominare / imperare, zawiadywanie
pewnymi dobrami, wartościami przy organizowaniu pracy lub innego działania zespołów ludzkich. W warunkach monarchii absolutnej mianem ministra określano osobę,
która miała być pierwszym sługą królewskim. Pojęcie administracji przypisywanej państwu nawiązuje do terminu łacińskiego administrare.
Próby określenia prawa adm przez podanie znamion adm publicznej.
W państwach europejskich, gdzie najwcześniej prawo adm zostało uznane za odrębną gałąź prawa, utrwaleniu się przekonania o jego odrębności sprzyjało utrzymanie
hierarchii organizacyjnej w adm rządowej, która nadawała stosowaniu prawa adm cechy jednolitości. Podział ten powstał już za monarchii absolutnej. Duże znaczenie
miało coraz większe podporządkowanie adm prawu i ustaleniu najpierw (XIX w.) odrębnego sądownictwa adm. Do powyższego, przyczyniło się również wypracowanie
ogólniejszych pojęć i instytucji, które czyniły go prawem względnie spójnym, a jednocześnie pozwalały przeciwstawić go prawu dotychczas stosowanemu przez sady
cywilne i karne. Przełomowe znaczenie dla uznania odrębności prawa adm ma podręcznik
O.Mayera
w którym, po raz pierwszy zamieszczono konsekwentny system
ogólnych instytucji prawa adm. autor uważał, że przedmiotem prawa adm jest adm pojmowana jako funkcja państwowa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani
sadownictwem. Adm państwowa miała być podporządkowana ustawodawstwu i różna od sądownictwa –
def quasi-negatywna adm publ.
Mayer uważał że w
działalności adm państwa nie mieszczą się m.in. działalność w zakresie stosunków międzynarodowych abo działalność z zakresu organizowania si zbrojnych. Def quasi-
negatywnej Mayera zarzucono, iż dyskusyjne są założenia na których się opiera – zakłada istnienie trzech rodzajów działań publicznoprawnych – ustawodawstwa,
sądownictwa i adm, a ponadto że znane są treści i zakresy dwóch pierwszych. Zarzucono jej też, że nie daje ona praktycznie żadnej wskazówki ułatwiającej oddzielenia
kompetencji ustawodawcy, sądów i adm.
Jon Locke
– działalność państwa należy dzielić tylko na dwa rodzaje działań: na stanowienie prawa i na wprowadzanie go w
życie.
Definicje pozytywne
– przedmiotowe – zaliczają do adm publicznej czynności ze względu na wyłącznie im przypisywane cechy.
Definicje przedmiotowe nawiązują do identyfikowania administracji publicznej z podmiotami: grupą organów lub urzędami, które właśnie mają ją uosabiać. Według A.
Merkla administracja państwowa jest obok sądownictwa powołana do wprowadzenia w życie ustawodawstwa. Dlatego, tak jak sądownictwo, należy system jej organów
umiejscowić w stosunku do ustawodawcy na niższym szczeblu w procesie tworzenia i stosowania prawa. Natomiast w odróżnieniu od sądownictwa, które oddane zostało
w ręce niezawisłych sędziów podległych tylko ustawie, administracja państwowa jest wykonywana przez organy podlegające nie tylko ustawie, lecz także instrukcjom i
poleceniom przełożonych, tj. organom zajmującym wyższy szczebel w ramach organizacyjnych samej administracji państwowej. Wszelka działalność wykonywana przez
organy zależne w swojej działalności od wyższych organów jest administracją państwową, podczas gdy wszelka działalność wykonywana przez organy zależne wyłącznie
od ustawy jest sądownictwem. Poza tym wyodrębnia organy administracji państwowej dodatkowo także ich konsekwentne podporządkowanie jednolitemu budżetowi
państwa. O tym, co jest ustawodawstwem, administracją i sądownictwem, decydują więc, według Merkla, znamiona formalno-organizacyjne. Znamiona te odgrywają w
bardzo szerokim zakresie zasadniczą rolę w regulacjach prawnych. Definicja Merkla idzie w kierunku opierania się na znamionach formalno-organizacyjnych
bardzo daleko. Administracja państwowa, podobnie ustawodawstwo i sądownictwo otrzymują u niego wyłącznie prawno-organizacyjne oblicze. A na takim podłożu
trudno jest uzasadnić cechy charakterystyczne różnych instytucji prawnych. Może się też okazać, że niektóre organy państwowe jednocześnie spełniają różne funkcje i w
ich obrębie zajmują różne miejsce w formalno-organizacyjnych strukturach państwa. Tak np. się zdarza, aby już na szczeblu najwyższych organów państwa jakikolwiek
parlament spełniał tylko funkcje ustawodawcze. Z kolei administracja publiczna w zakresie konsekwentnie przeprowadzonego samorządu nie wykazuje tych cech
zależności, które Merkl uważa za charakterystyczne dla administracji państwowej. A różne organy
guasi-
sądowe, których działalność z merytorycznego punktu widzenia
nie różni się od działalności sędziego, nie są równie niezależne jak sędzia orzekający w ramach konstytucyjnie wyodrębnionego sądownictwa. Definicja Merkla
determinuje przedmiot administracji publicznej wyłącznie na podstawie znamion charakteryzujących stosunek wykonującego ją organu do wyższych szczebli w
administracji publicznej, gdy w rzeczywistości administracja publiczna rozgrywa się wzglądem jednostek innych podmiotów zrównanych z nimi przez porządek
administracyjno-prawny. Organ występujący w więzach administracyjnej zależności osobowej i służbowej może w swojej działalności skierowanej na zewnątrz
administracji publicznej spełniać obok czynności regulowanych przez prawo administracyjne także czynności cywilnoprawne, a wtedy jego działalność jest przedmiotem
prawa cywilnego. Z drugiej strony działalność administracyjna może być zlecona osobie, która zatrudniona jest w administracji publicznej, wyłącznie na podstawie
cywilnoprawnego stosunku pracy, i wtedy w ograniczonym zakresie mamy do czynienia z adresatem instrukcji i poleceń służbowych.
Szukanie przedmiotu prawa administracyjnego w znamionach stosunku administracyjno-prawnego.
Odpowiednio do przyjętych kryteriów przedmiotowych w działalności jednych i tych samych podmiotów są wyodrębnione odmienne kategorie czynności, jakkolwiek
trudno je zaprzeczyć, że z organizacyjno-prawnego punktu widzenia czynności zespala ich wykonywanie przez ten sam podmiot. Natomiast w przypadku definicji
podmiotowych działania muszą być kwalifikowane jednolicie w zależności od tego, kto je wykonuje , bez możliwości liczenia się z ich przedmiotowym obliczem, które
może determinować ich charakter prawny. Łatwo stwierdzić, że łączenie prawa administracyjnego z administracją publiczną zarówno wtedy, gdy będziemy ją
identyfikować z pewnym kompleksem czynności, jak wtedy, gdy będziemy ją identyfikować z pewnymi podmiotami, skazuje nas na korzystanie z kryteriów, które tylko
w części są oparte na założeniach wyrażających dostatecznie konsekwentnie treść, rolę, strukturę i zakres działania prawa, które jest nimi obejmowane. Przedmiotem
prawa nie są czynności jako takie. Prawo kwalifikuje czynności tylko ze względu na ich elementy prawne. Wszystkie pozostałe elementy czynności, z których każda
czynność prawna jest integralnie związana, pozostają poza obrębem prawa. Analogicznie przedmiotem prawa nie są podmioty. Prawo zakłada podmiotowość prawną
jednostki ludzkiej, a obok niej nadaje ją faktycznie już istniejącym organizacjom, spełniającym ustawowe wymagania podmiotowości prawnej. W swojej istocie prawo
określa uprawnienia i obowiązki jednych podmiotów wobec innych. E.R. Bierling sprowadza wszystkie pojęcia i instytucje prawne do splotu różnych stosunków
prawnych. W obrębie definicji przedmiotowych przywiązywano od początku duże znaczenie do ustawienia prawa administracyjnego na płaszczyźnie stosunków łączących
administrację publiczną z adresatem jej działań. Według Fleinera cechą stosunków administracyjno- prawnych jest nie tylko nierówność podmiotów (autor łączy ją z
możliwością jednostronnego nakładania obowiązków na poddanych i różną wartość wzajemnych interesów), lecz także bezwzględnie obowiązujący charakter norm, które
je regulują. Stosunki administracyjno- prawne w głównej mierze z góry ustalone są przepisami ustawowymi. Zarówno warunki niezbędne, aby organ administracyjny
mógł żądać od jednostki określonego działania lub zaniechania, jak i przypadki, w których jednostce przysługują roszczenia prawne wobec władzy publicznej, określa tu
ustawa, a potrzebną elastyczność zapewnia administracji publicznej przysługujące jej swobodne uznanie, w którego obrębie może ona uwzględniać aktualne wymagania
społeczne i różnorodność stanów faktycznych. Również jednostka może nie korzystać z przysługujących jej uprawnień publicznoprawnych, nieprzewidzianych w
obowiązującym ustawodawstwie. Stosunki administracyjno-prawne mają osobisty charakter: nie mogą przechodzić z jednych osób na drugie. Państwo nie może nigdy
wystąpić ze stosunku administracyjno-prawnego, chociażby przelało na kogoś innego wynikające z niego roszczenia (np. wywłaszczony obiekt). Uprawnienia i obowiązki
publicznoprawne jednostek są związane trwale z osobą, na rzecz której je ustanowiono. W polskiej nauce prawa administracyjnego poglądy Fleinera przejął w szerokim
zakresie S. Kasznica.
Określenie prawa administracyjnego przez znamiona ukazujące metodę jego działania.
Nie da się zaprzeczyć, że stosunki prawne występujące w jednych gałęziach prawa nie zawsze mogą być konstruowane analogicznie jak stosunki prawne występujące w
innych gałęziach prawa, i zawsze jest rzeczą łatwą znaleźć wspólną płaszczyzną dla ich porównywania. Niejednokrotnie różny jest udział prawa przedmiotowego i stron
stosunku prawnego w kształtowaniu jego treści i zakresu. Na różnych zasadach powstają i zanikają stosunki prawne w ramach porządku prawnego. Odmienne są reguły
egzekwowania praw i obowiązków, z jakimi mamy do czynienia w obrębie różnych stosunków prawnych itp. Ostatnio wymienione różnice mogą występować w takim
stopniu, że specyfika odpowiednich gałęzi prawa znajduje wyraz na tyle w znamionach samego stosunku prawnego, ile w całym sposobie działania prawa,
charakterystycznym dla danej gałęzi prawa. W obrębie sposobu działania prawa charakterystycznego dla danej gałęzi prawa wszelkie konstrukcje stosunku prawnego
Praca zbiorowa
1
Prawo Administracyjne
Prof. Dr Hab. J. Filipek
Opracowanie podręcznika
odgrywają fragmentaryczną rolę i w różnym zakresie otrzymują pełne oblicze. Wśród metod działania prawa wykształciła się najwcześniej metoda właściwa prawu
karnemu. Najłatwiej jest też odróżnić ją od innych metod działania prawa z uwagi na prostą strukturę norm tego prawa i charakterystyczny dla nich sposób ich stosowania
i wprowadzania w życie. Normom prawa karnego nadaje się kształt nieprzekraczalnych nakazów i zakazów. Przede wszystkim są one adresowane do człowieka. Lecz nie
prawa i obowiązki jednych podmiotów wobec drugich stanowią tu ich przedmiot. W zakresie stosowania prawa karnego mamy do czynienia ze swoistą subsumpcją
konkretnych czynów (lub zaniechań) w abstrakcyjnie określonej hipotezie normy prawnej. Regulacje podejmowane w innych gałęziach prawa określają materialno-
prawne uprawnienia i obowiązki do czynienia czegoś lub nie czynienia w ramach prawa, a poprzez ustanowienie odpowiedzialności w jakiejkolwiek innej dziedzinie
prawa nie następuje ustanowienie odpowiedzialności w obliczu prawa karnego. Inaczej jest w prawie cywilnym. Porządek prawny wyposaża tu jednostkę i inne podmioty,
zrównane z nią w obrocie prawnym, w ogólną zdolność prawną w posługiwaniu się formami cywilnoprawnego działania dla realizacji własnych celów. Zdolność taką
przyznaje prawo cywilne wszystkim podmiotom tego prawa w równej mierze. Przepisy pozytywnego prawa ograniczają ją tylko ze względu na naturalne właściwości
niektórych podmiotów albo i cel społeczny, jakiemu ma służyć. Także prawo administracyjne jest nastawione na regulowanie czynności prawnych, które mają służyć
różnorodnym zamierzeniom. Podobnie jak w normach prawa cywilnego, w normach prawa administracyjnego można widzieć drogowskazy, jakimi trzeba się kierować,
aby osiągnąć określone cele. Niemniej, działanie prawa administracyjnego jest z gruntu inne od działania prawa cywilnego. Wszelkie uprawnienia i obowiązki do
korzystania z administracyjno-prawnych form działania wynikają bezpośrednio z prawa przedmiotowego. Właśnie to prawo, ilekroć upoważnia ono administrację
publiczną do wydawania autorytatywnego aktu wobec oznaczonego podmiotu w obliczu określonego stanu faktycznego, nawiązuje z mocy samego prawa stosunek
prawny, w którym skonkretyzowane są wszystkie istotne jego elementy: obie jego strony oraz upoważnienie administracji publicznej do wydania autorytatywnego aktu i
obowiązek adresata tego aktu do przyjęcia go i podporządkowania się mu. Z chwilą wydania wymienionego aktu stosunek ten kończy się i stajemy przed nowym, z istoty
swej różnym od niego stosunkiem egzekucyjnym, w którym kompetentny organ jest zobowiązany do zapewnienia realizacji poprzednio wydanego autorytatywnego aktu,
w razie potrzeby przy użyciu środków przymusu państwowego. Tą drogą uzyskujemy stosunkowo prosty i szybki sposób działania prawa. Ponieważ administracja
publiczna ma spełnić swoje obowiązki z urzędu, moc wiążąca jej autorytatywnych aktów wykazuje pewne cechy charakterystyczne dla obowiązywania prawa
przedmiotowego, zwłaszcza że porządek prawny zabezpiecza ich przestrzeganie i realizację bardziej rygorystycznie. Natomiast akt administracyjny ma bezwzględnie
obowiązywać obie strony stosunku prawnego, w którym był wydany. W takiej postaci ma on być zrealizowany przy zastosowaniu, w razie potrzeby, środków
administracyjnego postępowania wykonawczego. Niemniej, już sama zwłoka w jego wykonaniu ze strony jego adresata, a także utrudnianie lub uniemożliwianie jego
wykonania przez adresata lub jakąkolwiek osobę, może wywoływać obowiązek odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego, a nawet wypełniać znamiona
przestępstwa w rozumieniu prawa karnego lub wykroczenia w rozumieniu prawa karnoadministracyjnego.
Statut prawny administracji publicznej:
Normy prawa administracyjnego nie tylko upoważniają administrację publiczną do wkraczania w sfere wolności i praw podmiotowych jednostek, ma ona także swoją
działalnością wprowadzić je w życie we wszystkich stadiach działania prawa. Można przyjąć, że normatywne regulacje administracyjno-prawne ustanawiają wobec
administracji publicznej obowiązek działania. Im bardziej przy wydaniu określonego aktu ad. Publiczna jest jednocześnie podporządkowana ogólnym normą,
określającym bliżej, zakres, przedmiot, kierunek lub cel działania. Przyznane jej formy działania są dodatkowo regulowane kryteriami materialnymi, jest też wtedy
zwiększona odpowiedzialność administracji za efekty działania. W krańcowych przypadkach normy określające zakres, przedmiot, kierunek lub cel działania w ad
publicznej mogą stać się pierwszoplanową podstawą prawnej działalności administracyjnej.
Statut prawny jednostki:
W pr. Ad. Nie ma miejsca na ogólnie określoną zdolność działania, traktowaną jako punkt wyjścia i przesłankę dla podejmowania czynności prawnych. Sytuacją prawną
ad. Publicznej i adresata jej działań determinują normy prawa przedmiotowego. Sytuacją prawną zarówno w ad. Publ, jak i jednostce należy uznać za efekt obowiązywania
norm za efekt obowiązywania norm pr. Ad., które w obliczu stanów faktycznych mają w odniesieniu do nich znajdować zastosowanie. W miarę jak następują zmiany w
prawach ad przez to, że pewne przepisy prawne tracą moc obowiązującą, a inne zostają włączone do porządku prawnego zmieniają się w odpowiednim zakresie również
sytuacja prawna każdego ich adresata.
Podporządkowanie administracji publicznej prawu:
Istnienie administracji publicznej w określonym rzeczywistym kształcie organizacyjnym służy tylko spełnieniu funkcji przewidzianych prawem przedmiotowym.
Natomiast obywatele i inne podmioty mogą w różnej mierze wykorzystywać swoje własne funkcje. Ich byt prawny nie jest przez prawo przedmiotowe szczegółowo
określone. Dla działalności podejmowanej w obrębie prawa dam nie jest to bez znaczenia, ponieważ właśnie w ramach ogólniejszej podmiotowości mogą być składane
oświadczenia woli, stanowiące niekiedy niezbędną przesłankę dla podjęcia działań przez organ państwowy. W ramach ogólniejszej podmiotowości albo i w ścisłym z nią
związku jest też spełnione współdziałanie jednostki w wykonywaniu adm publicznej, ilekroć jest ono dopuszczalne albo niezbędne. W zakresie postępowania adm i
postępowania przymusowego w adm zapewnione ma być jednostce jej uczestnictwo w innych przypadkach powinna być jej zapewniona obecność przy czynnościach
organu adm.
Prawa podmiotowe jednostki:
Organ administracyjny ma podejmować swoje akty woli na podstawie i w wykonywaniu norm prawa adm. Wszystkie jego kompetencje, prawa i obowiązki znajdują
zawsze swój normatywny punkt wyjścia w prawie przedmiotowym. Obywatel i inne podmioty zachowują mimo wszystko pewną własną swobodę działania, tyle że jest jej
pozostawiony dokładnie określony zasięg, a ponad to obejmuje zdolność podejmowania działań, które w róznym stopniu stanowią przesłankę dla odpowiednich czynności
adm publicznej, gdy same przez się nie konkretyzują porządku prawnego ani nie wprowadzają go w życie.
Obiektywistyczny i subiektywistyczny punkt widzenia:
H. Grotius uznał że wszelkie prawa lub obowiązki pochodzą od człowieka. Człowiek ma naturalne i niepozbywalne prawa podmiotowe, lecz gdy w swoim działaniu
wkracza on w prawa podmiotowe innych jednostek, mamy do czynienia z nadużyciem prawa, uzasadniającym spór o zakres praw podmiotowych, który powinien
rozstrzygać autorytet niezaangażowanych w sporze.
Rola prawa przedmiotowego w prawie administracyjnym:
W odniesieniu do adm publicznej normy prawnej przedmiotowego statułują pewną podmiotowość, gdy przewidują powołanie do życia określonych organów i wyznaczają
kompetencje w postaci pewnych form działania, które w normach określających zakres, przedmiot, kierunek lub cel działania w różnym stopniu mogą być limitiwane lub
ukierunkowywane. Normy adm prawa przedmiotowego dają pewne ramy, w których zasięgu będzie rozwijana konkretna działalność nastawiona na określone treści lub
wartości. Będzie ona prawnie skuteczna tylko w obrębie obowiązującego pożądku prawnego. Ostateczne merytoryczne oblicze nadadzą jej upoważnione do niej podmioty.
Ich działalność nie stanowi tylko prostego uszczegółowienia bardziej ogólnej normy. Podmioty podejmujące administracyjnoprawne działania wnoszą do nich w swoim
faktycznym działaniu własne elementy, jakie w normach prawa przedmiotowego nie mogą występować.
Instytucje oparte na założeniach subiektywistycznych:
W ramach ustanowionego pożądku prawa adm istnieją właśnie z mocy samego prawa w określonych stanach faktycznych stosunki prawne pomiędzy adm publiczną a
podmiotami, do których mają być skierowane jej akty. W stosunkach administracyjnoprawnych jeden podmiot jest już upoważniony i zobowiązany do występowania
swimi auturytatywnymi aktami wobec oznaczonego kręgu innych podmiotów, a drugi podmiot ma się autyrotatywnym aktom adm podporządkować. Nadaje to, z jednej
Praca zbiorowa
2
Prawo Administracyjne
Prof. Dr Hab. J. Filipek
Opracowanie podręcznika
strony tym stosunkom cechy całości złożone z elementów normatywnych i elementów rzeczywistym. Z drugiej strony, umożliwia uznanie podiętych w ich ramach działań
jednych podmiotów wobec drugich, w tym autorytatywnych działań adm publicznej, za działania podejmowane w obrębie określonego władztwa woli. W zakresie
porządku administracyjnoprawnego zastosowanie mogą znajdować instytucje podmiotu prawnego, czynności prawnej, odpowiedzialności prawnej itp. Będące wyrazem
subiektywistycznego patrzenia na prawo. Rozwój tych instytucji kieruje drogę dalszemu rozwojowi pr adm przy uwzględnieniu jego specyfiki i możliwości wykorzystania
w życiu publicznym.
Część ogólna i część szczegółowa prawa administracyjnego:
Państwo liberalne, zakładało konsekwentne podporządkowanie administracji publicznej ustawie. Miała jej być podporządkowana zarówno jednostka, jak i adm
państwowa. Ogólne domniemanie miało przy tym przemawiać na rzecz wolności i praw podmiotowych jednostki. Tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia
ustawowego, rozumianego w ten sposób, że przepis ustawy ma określić elementy czynności administracyjnoprawnej, jej adresata, organ upoważniony do jej podjęcia oraz
stan faktyczny, do którego miała ona znajdować zastosowanie, administracja publiczna miała być upoważniona do wkraczania w sferę wolności lub praw podmiotowych
jednostki i żądania od niej określonego zachowania. Różnego rodzaju ogólnym definicją pojęć lub klasyfikacjom materiału prawnego może wręcz brakować istotnych
znamion normy prawnej. Mogą one być raczej wyjaśnieniami, gdy postać norm prawnych powinny otrzymać tylko wartości normatywne niewątpliwie potrzebne
porządkowi prawnemu. Norma prawna powinna regulować prawa lub obowiązki. Gdy czyni więcej, staje się ona w takim samym stopniu bezskuteczna, jak wtedy gdy nie
są w niej zawarte elementy strukturalne. Prawo adm uznaje się dost. zdecydowanie za odrębną gałąź prawa, mającą swoją własną specyfikę. Każda gałąź prawa ma po
prostu mieć swoją metodę działania prawa, która leży u podstaw jej wyodrębnienia przy zastosowaniu prawnie relewantnych kryteriów, tj. kryteriów tkwiących w
porządku prawnym i w nim znajdujących swe źródło i uzasadnienie. Im bardziej zaznacza się w obrębie pewnej dziedziny porządku prawnego odrębna metoda działania
prawa, tym wyraźniej można tę dziedzinę uznać za odrębną gałąź prawa. Każdej gałęzi prawa, która ma być wyodrębniona z całokształtu porządku prawnego i
przeciwstawiona innym gałęziom prawa, bezwzględnie potrzebna jest własna część ogólna uzewnętrzniająca charakterystyczną dla niej metodę działania prawa.
Ustanowienie norm tak pojętej części ogólnej powinno zmierzać do tego, aby obejmować jako przedmiot prawnej regulacji: 1) sposób, w jaki uprawnienia lub obowiązki
pomiędzy różnymi podmiotom określonych stanach faktycznych powstają i upoważniają lub zobowiązują do pewnego działania lub zaniechania, stosunek normatywnej
regulacji prawnej do nie normatywnych działań faktycznych lub prawnych, relacje pomiędzy autorytatywnym i nie autorytatywnym określaniem praw lub obowiązków,
zastosowanie w razie potrzeby form przymusu i ewentualnie innych sankcji. Przy identyfikacji z dostatecznie zawartą metodą działania prawa część ogólna danej gałęzi
prawa otrzymuje własny przedmiot regulacji, który może być przeciwstawiany przedmiotowi pozostałych regulacji tej samej gałęzi prawa, tj. przedmiotowi części
szczegółowej. Normy części ogólnej dowolnej gałęzi prawa są zawsze normami bezwzględnie obowiązującymi. Normy bezwzględnie obowiązujące, normy części ogólnej
wykazują swoją własną specyfikę. Niosą one ze sobą bezwarunkowe obowiązywanie, które ani przez upływ czasu, ani przez bardziej szczegółowe normy nie może być
przełamane lub ograniczone. Regulacją przedmiotu swojego obowiązywania normy części ogólnej określają znamiona całej gałęzi prawa, do której należą, oraz je miejsce
w całości przedmiotu prawnego. Metody działania prawa trzeba też traktować instrumentalnie. Jest ona środkiem, narzędziem i w tym znaczeniu sposobem działania,
który w swoim zakresie służy spełnianiu misji porządku prawnego. Normy części ogólnej i normy części szczegółowej nakładają się wzajemnie w swoim zastosowaniu
wobec stanów faktycznych, które jednocześnie w całości lub w części stanowią przedmiot jej obowiązywania. Metoda działania prawa musi być uregulowana jednolicie.
Wszystkie prawa i obowiązki, które w istotnej mierze determinują ją, powinny wzajemnie się uzupełniać. Korzystanie z nich lub domaganie się ich wykonania powinno
zależeć od spójnego kompleksu przesłanek normatywnych i faktycznych. Ich realizacja powinna prowadzić wyłącznie powodowanych następstw prawnych,
obwarowanych analogiczną odpowiedzialnością i ewentualnie innymi analogicznymi sankcjami prawnymi. Występowanie jednej i tej samej metody działania prawa nie
może przebiegać w znaczącym zakresie oddzielnymi torami, gdy chcemy mieć do czynienia z jedną i tą samą metodą działania
Bezwzględne określenie norm ram praw i obowiązków
.
W ramach regulacji części ogólnej adresat nie może w wyniku swoich działań prawnych ustanowić czegokolwiek, co miałoby mieć znaczenie prawne. Jest to związane
bezwzględnym obowiązkiem norm części ogólnej. Natomiast w zakresie regulacji części szczegółowej prawo przedmiotowe pozostawia swoim odresatom zakres
swobody w kształtowaniu praw lub obowiązku oraz orzekaniu o odp. lub innych sankcji.
Znaczenie i zakres obowiązywania.
Regulacje części szczegółowej uczestniczą w metodzie działania prawa ujętej w części ogólnej. Tylko nierozerwalnym związkom regulacjami określonej cz. ogólnej
możliwe jest wydawanie prawnego oblicza regulacji jakiejś cz, szczegółowej. Wkraczanie w sferę praw podmiotowych jednostek powoduje jednak, że w reg. cz. szczegół.
są powtarzane bardzo często wszystkie istotne elementy upoważnienia, jaki jest potrzebne admin. publ. do konkretnego autorytatywnego działania. W ramach prawa
pozytywnego, sprzyja to stanowieniu samych tylko rególacji szczegółowych przy pozostawieniu wypracowania części ogólnej nauce prawa. Bez części ogólnej nie ma
dostatecznie rozwiniętej gałęzi prawa nauki, która nie miała by swojej własnej metody badania. Z kolei rególacji cz. szczegółowej są niezbędne w zakresie jaki dają nam
one w swojej szczegółowości normatywnie zakreślone rozwiązania prawne.
Stosunek do mocy wiążącej norm ogólnych:
Normy części szczegółowej nie mogą odbiegać od części ogólnej własnym bardziej bardziej szczegółowym zakresie obowiązywania nie mogą one w niczym ograniczać
obowiązywania norm części ogólnej w stosunku tym nie może obowiązywać zasada lex specialis derogat legi generali.
Hierarchia obowiązywania w rególacji norm ogólnych i norm szczególnych:
W rozwiniętej części ogólnej hierarchii norm prawnych powinna być zdeterminowana ze względu na rolę jaką odgrywa norma w całości odpowiedniej metody działania
prawa. Hierarchia źródeł prawa dokonywana jest ze względu na rangę, jaką ma nadawać aktom normatywnym. Normy części ogólnej nie mogą naruszać ogólnych norm
porządku prawnego. W normach części ogólnych różnych gałęzi prawa mogą być podejmowane tylko regulacje, które w swoim zakresie obowiązywania określają
bardziej szczegółowo materie niż ogólne normy całego porządku prawnego. Zgodnie ze swoim przeznaczeniem ustanawiają normy części ogólnych, zwłaszcza
zróżnicowanie metody działania prawa. Normy prawa karnego i prawa karnoadministracyjnego wykluczają w zakresie swojego obowiązywania legalność podejmowania
działań prawnych zarówno w zakresie prawa cywilnego, jak i w zakresie prawa administracyjnego.
Porządkowanie materiału prawnego:
Dla części ogólnej metoda działania prawa odgrywa podstawową rolę we wszelkim porządkowaniu materiału prawnego. Metoda działania prawa nie jest bez znaczenia.
Mogą obok niej być stanowione inne kryteria porządkowania. Materiał prawny części szczegółowej dzieli się według dziedzin życia społecznego.
Znamiona przepisów prawa adm:
W rozległym zakresie swój żywot faktyczny i normatywny, co znajduje podatny grunt w rozczłonkowaniu adm publ pomiędzy różne podmioty adm a adm rządowej
pomiędzy różne resorty adm.
Praca zbiorowa
3
Prawo Administracyjne
Prof. Dr Hab. J. Filipek
Opracowanie podręcznika
Dedukcyjne myślenie w zakresie prawa:
Prawo adm ma za przedmiot normatywny, który będąc wytworem woli, wiedzy i świadomości człowieka przybiera postać prawnego obowiązywania i w tej postaci ma
wypełniać porządek prawny. Materiał prawny jest rzeczywistością w odróżnieniu od zjawisk przyrody, które są wytworem ludzkiego umysłu dedukcyjnego. Tzn., że w
wypracowaniu instytucji pranych instytucje bardziej szczegółowe powinny znajdować swoje podłoże i możliwość wprowadzenia z instytucji bardziej ogólnych.
Miejsce prawa adm wśród gałęzi prawa:
W podziale prawa na dyscypliny prawo adm jest zaliczane do prawa publicznego przeciwstawionemu prawu prywatnemu, dla którego punkt wyjścia przy wytworzeniu
jego granic stanowią tradycje z rzymskiego prawa prywatnego. Prawem publicznym obok prawa adm ma być objęte: pr państwowe, pr konstytucyjne, pr narodów, pr
wyznaniowe, pr karne, pr procesowe, pr o postępowaniu przed organami adm państwowej.
Prawo państwa (konstytucyjne):
Do prawa państwowego zalicza się normy prawa publicznego, które zakreślają i porządkują byt prawny i funkcjonowanie instytucji państwa. Zakres norm objętych przez
prawo państwowe jest szerszy od norm prawa konstytucyjnego, bo nie wszystkie normy określające funkcjonowanie naczelnych org państwowych muszą być zawarte w
konstytucji. Prawo konstyt zawsze jest prawem państwowym bo wytacza podstawowe zręby ustroju państwa i porządku na którym są oparte stosunki łączące państwo i
obywateli.
Międzynarodowe prawo narodów:
Prawo narodów inaczej prawo międzynarodowe publiczne jest nastawione na regulowanie stosunków między państwami. Podmiotami tego prawa są państwa, normy
prawa narodów w swoim działaniu mogą tyczyć także praw i obowiązków obywateli. Za nienaruszalne i niezbywalne uznawane są przez prawo narodów podstawowe
prawa podmiotowe jednostki sankcjonowane przez organizacje międzynarodowe.
Prawo wyznaniowe:
Obejmuje ono normy określające stosunek państwa do religii i wspólnot religijnych.
Prawo karne:
Ustanawia ludzkiemu działaniu granice kwalifikując granice i ich przekroczenie jako przestępstwo zagrożone karą. Działanie sprzeczne z prawem karnym nie może być
działaniem zgodnym z działaniem zgodnym z prawem innej gałęzi prawa.
Prawo procesowe:
W obliczu prawa procesowego regulującego postępowania sądowo-adm mamy do czynienia z dwiema przeciwstawnymi stronami postępowania i sędziom, który
autorytatywnie rozstrzyga przedmiot procesu. Strony uczestniczące pozostają ze sobą w relacjach prawnych ze względu na prawa, obowiązki lub odpowiedzialność
stanowiące przedmiot procesu.
Postępowanie administracyjne:
Wiele cech wspólnych
z prawem procesowym wykazuje prawo o postępowaniu adm. W tym postępowaniu wydawane są postanowienia określają prawa lub obowiązki
procesowe stron lub inne autorytatywne akty w stosunku do stron i innych uczestników postępowania w cel zapewnienia jego właściwego przebiegu. Organ prowadzący
postępowanie adm łączy w swoim ręku upoważnienie do wydawania aktu adm, który kończąc postępowanie wywołuje skutki prawne.
Nauka prawa administracyjnego a nauka administracji:
Nauka administracji ma za swój przedmiot zjawisko administracji. Odpowiada na pytanie jak ma być zorganizowana adm i jak ma funkcjonować aby efektu były
możliwie optymalne. Natomiast nauka pr adm ma za swój przedmiot materiał normatywny wprowadza pojęcia, klasyfikacje i instytucje z ogólnych założeń porządku
prawnego i pożądkowuje materiał prawny. Prowadzi poszukiwania prawnoporównawcze, analizuje efekty działania prawa.
Administracja publiczna:
Przy daleko idących różnicach pomiędzy nauką adm a nauką prawa adm, której związki z prawem są bardzo ścisłe, jest adm publiczna. Prawo wytycza granice, w których
adm publiczna jest wyodrębniona z całokształtu adm. Adm publ ma być wykonywana przede wszystkim według przepisów prawnych, gdy podmiot adm ma wybierać
pomiędzy działalnością sprawną lub oszczędną a działalnością łużącą realizacji prawa i zadań publicznych wybór musi być wykonany na rzecz działalności służącej
realizacji prawa i zadań publicznych. Cały byt adm publ i jej funkcjonowanie muszą znajdować w prawie dostateczną podstawę. Adm publ w zakresie swojej właściwości
jest powoływana do wprowadzenia w życie prawa, które ma być pełna, akureczne, sprawne i w miarę oszczędne tzn wykazywać zalety dobrego administrowania.
Spojrzenie na aktualny stan nauki prawa adm i podstawowe jej zadania.
Prawodawca ma być powołany do stanowienia norm prawnych, które w postaci ustanowionej przez niego, bez dodawania do nich lub odejmowania czegokolwiek, maja
znajdować zastosowanie do spraw, zdarzeń, działań, przedsięwzięć lub stosunków w rzeczywistości. Normy prawne wiążą następstwa prawne z pewnymi stanami
faktycznymi w postaci praw lub obowiązków, które same przez się nie ustanawiają sankcji; inne właśnie sankcjonują te normy prawne. Są normy prawne, które
upoważniają bezpośrednio do korzystania z uprawnień lub podejmowania obowiązków, ale obok nich są normy prawne, które stanowią podstawę prawną upoważniającą
w obliczu stanu faktycznego, jaki jest w nich określony, do wydania odpowiednich aktów, orzeczeń lub wyroków. Zmiana stanu faktycznego, który był niezbędny, aby akt
adm mógł być wydany, powoduje, że akt traci prawną moc obowiązywania. Niewykorzystanie uprawnień, jakie akt adm ustanowił, sprawia, że akt pozostaje w gruncie
rzeczy w sferze „normatywnego” obowiązywania. Za to w obliczu zmiany stanu faktycznego stworzonego w ramach upoważnienia zawartego w akcie poprzednio
wydanym, akt staje się faktycznie bezprzedmiotowy w tym sensie, że w różnym zakresie wraca do stanu normatywnego obowiązania. Jednostka występuje zawsze w
ramach wolności i praw podmiotowych. Natomiast adm publiczna w każdym występowaniu powinna spełniać zadania nałożone na nią przez prawa przedmiotowe. Takie
skutki prawne powoduje każdy autorytatywny akt adm publicznej lub sądu, bo wprowadza elementy prawa przedmiotowego do istniejącego porządku prawnego. Z jego
wydaniem następuje uzupełnienie prawa przedmiotowego, nadanie normatywnie obowiązującemu prawu realnego kształtu w obliczu określonych stanów faktycznych, co
jest niezbędne, aby prawo mogło być wprowadzone w życie do końca i w razie potrzeby nawet przy zastosowaniu przymusu i ewentualnie innych sankcji. Wszelkie
uogólnienia, klasyfikacje normatywnego materiału prawnego mają znaczenie tylko tak długo, jak długo nie zmieniły się normy prawne, na których są oparte. Gdy
zmieniły się normy prawne, uogólnienia i klasyfikacje, które były na nich oparte, stają się bezwartościowe. Pomijanie zasadniczego zróżnicowania następstw, jakie normy
prawne powodują w obrębie samego porządku prawnego, prowadzi do wykonywania dla uogólnień i klasyfikacji prawa pozaprawnych kryteriów ze sfery rzeczywistości.
Praca zbiorowa
4
Prawo Administracyjne
Prof. Dr Hab. J. Filipek
Opracowanie podręcznika
Prawo w swym normatywnym kształcie powinno być stosowane przy opieraniu się na instytucjach prawnych, które też pozostają w sferze normatywnej, podobnie jak
same normy prawne; niemniej wnoszą do norm prawnych założenia nie mieszczące się w treści normatywnej samych norm, a także uogólnienia i zróżnicowania oraz
znamiona charakterystyczne dla odrębnych zakresów ich zastosowania. Zdaniem R. Herrnritt’a, każdy obiekt rzeczywistości będący przedmiotem regulacji prawnych jest
z jednej strony regulowany przez prawo prywatne, ale z drugiej strony – przez prawo publiczne. Wypełniając „przestrzeń” pomiędzy ustanowionymi normami prawnymi a
sferą ich stosowania w rzeczywistości, nauka prawa powinna pozostawać wyłącznie na gruncie prawa. Nie powinna ona korzystać z kryteriów ze sfery rzeczywistości.
Pozostając na gruncie prawa powinna ujmować prawo w jego działaniu, nie tylko w sferze normatywnej, lecz także w sferze jurysdykcji i w sferze egzekucji. Prawo w
swojej całości powinno być systemem prawnym zamkniętym i w swoim zakresie samowystarczalnym w tym sensie, że powinno ono nieść ze sobą narzędzia zapewniające
mu obowiązywanie i stosowanie w praktyce przy korzystaniu w razie potrzeby z form przymusu. Należy założyć nadrzędność prawa przedmiotowego nad uprawnieniami
i obowiązkami przypisywanymi różnym podmiotom. W warunkach nadrzędności prawa przedmiotowego nad procesami jego stosowania i obrotu zagwarantowana jest
możliwość budowania instytucji prawnych. Prawo przedmiotowe musi uznać podmiotowość prawną jednostki. Jednostka wnosi do prawa treści pozaprawne zarówno w
etapie jego stanowienia jak i stosowania. Prawo przedmiotowe determinuje byt prawny i działalność władzy publicznej. Musi ona faktycznie działać, aby było możliwe
powstanie i stosowanie prawa. W stosunku do władzy publicznej punktem wyjścia jest określenie przez prawo podmiotowe jej obowiązków. Miejsce konstrukcji norm
prawnej, która wiąże z określonym stanem rzeczywistości następstwa prawne, powinna zająć konstrukcja normy upoważniającej lub zobowiązującej do działania albo do
żądania działania od kogoś innego.
NORMY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO (2)
Normy upoważniające lub zobowiązujące administrację publiczną do posługiwania się określoną formą aktu, który wkracza w sferę praw podmiotowych
jednostek.
Stosownie do tego, że w przypadku norm prawa administracyjnego administracja publiczna może być uprawniona lub zobowiązana do wkraczania w sferę wolności i praw
podmiotowych jednostek albo z urzędu, albo na wniosek samego adresata aktu, rozróżniamy dwojakiego rodzaju upoważnienie lub zobowiązanie administracji publicznej
do wkraczania w sferę wolności i praw podmiotowych jednostek. Jednostek przypadku upoważnienia lub zobowiązania administracji publicznej do działania z urzędu
jednostka ma być zobowiązana do poddania się konkretyzacji praw lub obowiązków znoszenia związanych z tym ograniczeń w korzystaniu z uprawnień. Natomiast
przypadku działania administracji publicznej na wniosek jednostki jednostka ma być uprawniona do żądania od administracji publicznej rozpatrzenia sprawy i wydania
autorytatywnego aktu. Rola samej konkretyzacji praw i obowiązków przypada przy tym zawsze administracji publicznej. Zwykle, gdy działa ona z urzędu, nakłada pewne
obowiązki na jednostkę, gdy natomiast działa na wniosek, orzeka o czyichś uprawnieniach. W prawie administracyjnym nie ma analogicznych podstaw prawnych dla
wydania autorytatywnego aktu administracyjnego, z jakimi mamy do czynienia w przypadku wyroku sądowego. Sędzia opiera swój wyrok na podstawie prawnej
formalnej, tj. na przepisach określających prawną klasyfikację zachowań i ewentualnie innych zdarzeń, co, do których ma sąd orzekać w wyniku przeprowadzonego
postępowania. Natomiast w prawie administracyjnym regulacje proceduralne pełnią na tyle służebną rolę, że same nie mogą urastać do rangi jakiejkolwiek podstawy
prawnej dla aktu administracyjnego, który ma zapaść w wyniku postępowania. Postępowanie znajduje tu swoje uzasadnienie tylko w upoważnieniu lub zobowiązaniu
administracji publicznej do wydania aktu, który ma kończyć postępowanie i rozstrzygać o prawach lub obowiązkach obliczu prawa materialnego. Administracja publiczna
będzie mogła lub będzie musiała uwzględniać je w ramach przyznawania z góry w ustawie określonych praw albo nałożenia, ewentualnie nie nałożenia, z góry w ustawie
określonych obowiązków. Obowiązków dziedzinach, w których jest brak takich norm, w szerszym zakresie będzie pozostawało w gestii administracji publicznej tylko
stwierdzenie pewnych bardzo prostych ustawowo wytyczonych przesłanek, od których zależeć będzie wydanie aktu administracyjnego. Dopiero, gdy wydanie aktu
administracyjnego będzie ustawowo uzależnione od stwierdzenia, że będzie on służył pewnym merytorycznym wartościom, administracja publiczna będzie musiał przy
wydaniu aktu kierować się tymi wartościami. Autorytatywny akt normatywny, który wkracza e sferę wolności i praw podmiotowych jednostki uprawnienia lub obowiązki,
co do podjęcia lub zaniechania pewnego działania albo nie działania. Norma upoważniająca lub, zobowiązująca administrację publiczną do wydania stosunkowo prostych
aktów administracyjnych ustanawia, więc w gruncie rzeczy po stronie administracji stosunkowo prosty obowiązek działania. Tak np. osoba przebywająca na terenie parku
narodowego może być adresatem zarządzeń podejmowanych z punktu widzenia ochrony przyrody. Osoba przebywająca w pasie przygranicznym może być adresatem
zarządzeń podejmowanych z punktu widzenia ochrony granic. Korzystający z drogi publicznej podlega aktom wydawanym w ramach kierowania ruchem drogowym itp.
Na przykład ukończenie pewnego wieku może otwierać obowiązek meldunkowy albo obowiązek służby wojskowej. Osoba ułomna może mieć pewne roszczenia u tytułu
opieki społecznej i różne przywileje pierwszeństwa. Osoba, u której stwierdzono pewne kategorie chorób, może być poddana przymusowemu leczeniu itp. Obok
powyższych sytuacji faktycznym podłożem określonych stosunków administracyjnoprawnych mogą być pewne sytuacje prawne. Mogą to być zwłaszcza sytuacje
cywilnoprawne. Np. właściciel może z tytułu swojego prawa własności może pozostawać w różnych stosunkach administracyjnoprawnych. Może to być np. pewien
stosunek podatkowy z tytułu własności nieruchomości. Właściciel rzeczy może pozostawać także w różnych sytuacjach administracyjnoprawnych ze względu na
upoważnienia administracji publicznej wynikające z przepisów o ochronie porządku i bezpieczeństwa, przepisów sanitarnych, przepisów o ochronie przeciwpożarowej itp.
Pewne stosunki administracyjnoprawne wynikają z innych praw rzeczowych. Niektóre z nich łączą się z prawem posiadania (zwłaszcza różne obowiązki rejestracyjne,
obowiązek ujawnienia pewnych faktów itp.), inne – z prawem użytkowania (kierowca prowadzący samochód podlega przepisom drogowym, niezależnie od tego, czy jest
on właścicielem pojazdu). Odrębne stosunki administracyjnoprawne łączą się często z pozostawaniem w pewnych umownych stosunkach cywilnoprawnych. Np. z tytułu
umowy o pracę ciąży na pracodawcy administracyjnoprawny obowiązek ubezpieczenia pracownika. Natomiast na pracowniku może ciążyć obowiązek podatkowy z tytułu
pobierania wynagrodzenia, obowiązek ujawnienia swojego miejsca pracy itp. Niekiedy jedne stosunki lub sytuacje administracyjnoprawne mogą być przesłanką dla
innych stosunków administracyjnoprawnych. Np. w wyniku zarejestrowania stowarzyszenia powstaje nowy podmiot prawny, który z kolei może być adresatem różnych
dalszych aktów administracyjnych. Obywatelstwo polskie jest przesłanką dla odbycia służby wojskowej itp.
Normy uzależniające działanie administracji publicznej od kryteriów wartościujących.
Normy te zawierają przede wszystkim kryteria merytoryczne determinujące treść i społeczną zasadność działalności administracyjnej. Taka ich rola sprzyja umieszczeniu
ich w odrębnych przepisach obejmujących zwykle swoją mocą wiążącą szersze kompleksy administracyjnych działań, w których obrębie znajdują zastosowanie różne
formy działania. Poza tym rzutują na działania wewnętrzne wykonywane w ramach organizacyjnej zależności w obrębie samej administracji publicznej. Natomiast do
rangi samodzielnej podstawy prawnej dla autorytatywnych form prawnych działania administracji publicznej wartościujące urastają dopiero wtedy, gdy w drodze wyjątku
od zasady ustawa wyraźnie pozwala wyłącznie na nich opierać autorytatywne akty administracyjne w takim stopniu, że odpada potrzeba legitymowania ich mocy prawnej
szczegółowymi normami do ich wydania. Ustawodawca może wyraźnie określać różne prawne formy działania, którymi administracja publiczna może posłużyć się w
swej działalności. Np. ustawa przewiduje różne formy działania, jakimi może posłużyć się policja do ochrony porządku lub bezpieczeństwa publicznego będzie decydował
funkcjonariusz policji pełniący służbę. Ustawodawca może jednak nie wyznaczać prawnych form działania, jakie administracja publiczna będzie mogła zastosować w imię
służenia pewnym wartościom. Wtedy norma uzależniająca działalność administracyjną od merytorycznych wartości będzie spełniała rolę jedynej podstawy prawnej dla tej
działalności. Np. w obliczu pożaru oficer kierujący akcją przeciwpożarową może zarządzić każdą działalność współmierną do zagrożenia pożarowego uzasadnioną
rozmiarami pożaru. Do norm wartościujących należą z jednej strony normy określające materialny (pozaprawny) zakres działania lub zadania organów administracyjnych,
administracyjnych z drugiej strony normy mające za przedmiot ochronę określonych interesów, dóbr, krzewienie pewnych wartości itp. Normy określające materialny
(pozaprawny) zakres działań lub zadania organów administracyjnych są nastawione na określenie stanu faktycznego mającego stanowić podstawę faktyczną działań
administracyjnoprawnych, w tym nie tylko stanu faktycznego, który stanowi przesłankę faktyczną tych działań, ale zwłaszcza stanu faktycznego, który w ich wyniku ma
powstać w sferze rzeczywistości.
Normy postępowania administracyjnego.
Normy te regulują prawa i obowiązki uczestników sformalizowanego postępowania administracyjnego, zwłaszcza organu powołanego do wydania w jego wyniku
autorytatywnego aktu administracyjnego, administracyjnego i podmiotu, wobec którego ten akt ma być wydany. Granice wytycza każdemu sformalizowanemu
Praca zbiorowa
5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]